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节能环保PPP发展借鉴:上海PPP实践探索及启示

2017-02-24 14:49:04

2014年以来,财政部、国家发改委就推动政府和社会资本合作(PPP模式)出台了1系列指点意见,国内绝大多数省级行政区都出台了PPP实行意见。虽然目前上海还没有就PPP正式出台相干文件,但PPP最主要的情势——基础设施特许经营在上海的实践探索,已有20多年的历史。上海PPP的经验和不足的地方,对各地正在如火如荼地推动PPP,有侧重要的鉴戒意义。

上海PPP实践回顾和成效

1、实践回顾

上海城市建设管理领域PPP(以下统称PPP)始于上世纪90年代,大致可分为3个阶段。

图示:上海城市基础设施PPP的发展历程

1、起步探索阶段(上世纪910年代)

从1993年底起,上海城投总公司前后将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给中信泰富公司,将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业团体。此阶段上海PPP的特点为:第1,以TOT模式为主,以吸引外资为主;第2,定向授与特许权,即政府或政府授权部门直接与投资者签订特许权经营合同;第3,1个项目1部政府规章,针对不同的PPP项目,上海市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》(1994年)等专营管理办法累计到达10个。

2、快速推动阶段(910年代末⑵010年)

进入21世纪后,上海大力推动城市基础设施PPP模式,引入市场化竞争机制,扩大投资资金来源。如路桥领域,以特许权经营合同的情势授与项目公司收费经营权。同时,PPP实行领域扩大到环保等领域,如竹园第1污水处理厂项目。此阶段上海PPP的特点是:第1,以BOT模式为主,项目最多、最热;第2,采取公然竞争的方式选择社会资本;第3,加强配套制度建设,如出台了《关于加快高速公路网建设若干政策意见》,从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路PPP项目予以支持。

3、转型升级探索阶段(2011年至今)

在总结经验基础上,结合基础设施建设运营市场化改革,于2005起开始研究地方性制度规范,制定了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》于2010年底公布,以期增进上海PPP模式转型升级,进1步提高基础设施的运营质量和下降运营本钱。但受地方政府融资平台政策等因素影响,这个阶段的PPP项目较少。

2、主要成效

1、通过创新融资方式,减缓了大范围基础设施建设的资金压力,明显加快了城市建设进程。

据初步统计,截至2014年底,上海市仅在路桥、水务、环境等领域通过实行PPP模式引进社会资金达500亿元(不包括在医疗、体育、文化设施和政府购买服务等领域),有效减缓了城市建设资金供求矛盾。据不完全统计,上海通过政府与社会资本合作,建成的高速公路项目14个、隧桥项目6个、污水处理厂项目14个、供水项目2个、垃圾中转项目5个、垃圾处理项目8个。其中,2001年至2010年通过PPP模式建成的高速公路超过500千米、垃圾处理设施8座,分别约占上海高速公路总里程的70%和垃圾处理能力的80%。

2、通过市场竞争引进专业气力,下降了运营本钱,明显提升了公共服务的能力和水平。

PPP项目通过公然招标等市场竞争方式选择经营者,在绩效考核和本钱规制束缚下,企业努力下降本钱,改良运营和服务绩效。如2008年11个市级授权污水处理PPP项目的平均能耗为0.204Kwh/m3,低于同期非PPP项目的平均能耗;上海某区第2污水处理厂以TOT模式实行PPP后,区水务局减少支出近1000万元。同时,PPP还催生了1批专业化市场主体,提升了相干行业的管理水平。如上海某污水处理厂2011年以来各项出水指标优于考核标准,连续3年取得上海市市污染物超量削减补贴。

存在的主要问题

1、部份PPP项目提早终止

上海PPP项目整体运营情况较好,但也出现了部份项目被提早终止的现象。主要是两种情况:1种是技术不成熟、运营不达标致使项目终止,如部份垃圾处理等项目;另外一种是因国家政策变动致使项目终止,包括固定收益清算、国家标准的提升,如某高速公路北段、某水厂等项目。对第2种情况,实际上是国家政策法规的改变,造成了地方政府单方背约,对PPP的发展产生了负面影响。

2、政府企业双方均存在背约

部份PPP项目在建设运营中,确切存在政府、企业背约的问题。企业背约主要体现在:项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等问题。企业背约的主要缘由有:超低价中标、政府监管不到位、企业寻求太高的投资回报利润而偷工减料。政府背约主要表现在:政府部门不能及时依照协议给予补贴、兑现许诺等。政府背约的主要缘由为:价格调剂机制有待完善,即初期签订的PPP(特许经营)协议1般采取“初始价格+物价指数变动”的调价方式,实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约,政府部门有时难以完全依照协议履行。政企双方都背约的缘由主要是:风险分担不公道,且缺少公道的争端解决机制。例如,过去签订的部份PPP合同中,争端解决机制1般停留在“双方协商”为主的层面,对协商不成的分歧,缺少有效解决的途径和措施,进而致使双方都背约。

3、项目关键信息不全面

1是项目投资的关键信息获得难。触及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口活动、产业发展、税收、市场监管等关键信息分散在政府各有关部门,PPP项目的实行机构、招商机构常常难以掌握全部信息,投资人和金融机构更难取得这些信息。2是项目信息表露不及时。政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息,常常是滞后的,这对全部项目咨询方案的设计造成了较大影响。3是地方政府信誉评级信息缺少。政企双方诚信履约是PPP项目成功的关键,目前国内企业信誉评级的数据、方法、模型相对成熟,而政府信誉评级的数据、方法、模型还缺少。这致使社会资本在投资决策时,常常是“看不透”,“雾里看花、水中望月”,缺少科学有效的投资根据。

4、专业中介未得到有效利用

PPP领域广,触及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验,需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。上海PPP推行较早,1方面那时PPP专业机构较少,另外一方面那时的政府观念还没有转变,认为只依托政府内部气力就可以制定PPP方案,不愿意花钱购买专业咨询服务。部份PPP合同事前没有经过深入斟酌和完善,乃至个别合同只有几页纸,给项目运营留下隐患。缺少PPP的兼顾计划、目录管理和选择标准等基础性工作,项目是不是实行PPP多以1事1议为主,融资和招商需要成为决定因素。有些PPP项目的运营绩效缺少明确标准和赏罚手段,不利于推动有关企业延续改良绩效、优越劣汰。

5、存量设施实行PPP障碍较多

经过浦东开发开放以来20多年的建设,目前上海基础设施领域构成了大量存量资产,仅2000年至2013年投资累计构成的资产范围超过了1.5万亿元,这其中有很多设施具有PPP可行性,但实际操作中存在3重障碍:1是在观念认识方面,相干部门习惯于由政府平台推动项目建设运营,认为与融资平台合作调和起来相对容易、有益于保障项目安全稳定运营,还有的认为过去有些民营企业建设运营基础设施留下的麻烦至今还未解决,目前项目建设和运营“不差钱”,没有必要再弄存量设施PPP;2是在人员处置方面,存量项目1般冗员较多,如果全部实行人员连同资产打包直接推向市场,有些项目可能难以让社会投资者接受;3是存量项目实行PPP模式,其交易价格肯定的根据缺少。

上海PPP的实践启示

通过对上海20多年PPP的经验总结和问题的梳理分析,PPP成功实行离不开以下6大关键要素:

1、离不开运作有效的实行机关

实行机关既是项目需求的提出者,又是根据政府授权代表公众与企业的签约者,同时还是项目建设运营的监管者。实行机构要做到:第1,要审慎发包,发包前实行机关要充分论证,选准项目,精心制定实行方案并能尽可能为社会资本预留创新空间,并在公然招标时要综合斟酌本钱、专业服务能力等因素遴选企业。第2,要有效监管,项目发包后,政府部门要完善监管标准,依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全进程监管和处置。第3,要同等履约,政府与企业要建立彼此信任、同等履约、长时间稳定的合作火伴关系,政府内部要构建必要的履约保障联动机制,当收费不能及时调剂时,政府财政应依照协议及时兑现许诺。比如,有些项目是由镇政府与社会资本签约,但由于项目运营监管权限在区级政府的行业主管部门,镇政府很难按协议履约,实际上镇政府就不是1个有效的实行机关。

2、离不开专业合格的经营者

专业合格的经营者是保障特许项目延续运营的关键。对社会资本及企业的选择应体现:第1,需要专业服务供应商,即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务事迹良好、有1定资产范围等。第2,需要长时间投资者,不同于1般竞争性项目投资,PPP项目投资方应主要是长时间资本持有人(如银行长时间贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等),寻求稳定收益,风险偏好较低;固然,在项目建设期和运营安全锁定期可适当引入寻求高收益的短时间资本,待项目运营稳定后再通过股权转让引入长时间资本。资本结构公道,对建设运营复杂、技术含量高的项目,相干方可组成1个特殊目标载体(SPV),公道安排设计方、装备方、建造方、运营方的资本股分,组成利益共同体,使各方在项目中的利益保持1致。

3、离不开必要的鼓励束缚机制

企业通过PPP参与本来由政府承当的基础设施建设运营,主要是为了寻求稳定的预期收益。政府应根据企业所提供的产品或服务,通过公道定价、财政补贴等事前公然的收益约定规则,给予其公道的投资回报(根据运营绩效,国外PPP投资项目的回报率1般高干银行长时间贷款利率1个百分点左右)。同时,要建立必要的赏罚机制,实行机关定期进行运营绩效考核,对指标综合排名靠前的企业,给予嘉奖,对不达标的企业,给予惩罚直至要求其退出。在必要的鼓励基础上,政府应全面实行细致的本钱规制,要针对每一个PPP领域制定本钱规制细则,并据此定期对企业展开本钱监审,并推行本钱信息公然。

4、离不开有效的风险分担和争议解决机制

PPP项目运营期1般都比较长,由于不可预知因素的变化、风险较大,需要政府与企业共同承当风险,如项目设计、建设、运营保护等商业风险由社会资本承当,而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承当。对风险分担以外可能出现的履约争议情形,应在协议中明确约定,并提出解决争议的具体方式(听证、仲裁、诉讼等),以增进PPP项目延续健康运行。

5、离不开专业的中介服务机构

PPP领域广,触及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验,需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第1,需要专业中介机构对项目是不是合适PPP模式、实行PPP模式的财力基础进行论证,避免地方政府将不合适PPP项目做成PPP项目,最后致使PPP没有起到提高公共服务质量、下降运营本钱的作用。第2,需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、公道、合法的设计,有益于政府找到适合社会资本。第3,需要中介机构做政府的全程顾问,包括在项目的招商、建设、运营阶段,增进PPP项目的运作程序规范。

6、离不开完善的政策法规保障

PPP的有效延续运作,有赖于1套透明、清晰、完全和1致性的法规政策体系,多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相干方诚信履约,规范企业有序竞争,避免歹意低价中标造成项目建成后难以延续运营,束缚政府履责,保护企业合法权益。规则公然透明,政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公然,构造有益于PPP项目延续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的背约上,相干法规法律能同等对待。比如对政府的单方背约,企业是不是可以提起民事诉讼?如果是依照目前法规,只能提起行政诉讼,这样即便是政府败诉,社会资本只能以国家赔偿的方式来取得1些补偿,而我国家赔偿的标准常常不高,这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。

对完善PPP制度的建议

中国经济已进入创新驱动发展、经济转型升级、增速放缓的新常态,需要通过PPP模式作为推动新供给改革的重要举措,提高基础设施和公用事业设施的建设运营质量,提高公共服务的供给质量。未来推动PPP的实践中,需要斟酌国内幅员辽阔、区域发展不平衡的现在,对如何推动PPP不能弄1刀切。上海PPP实践与存在的问题,对国内PPP制度完善具有鉴戒意义。具体而言,可从以下几个方面推动国内PPP制度进1步完善。

1、PPP制度完善的基本思路

PPP制度完善需围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,聚焦新供给改革领域,在更大范围、更高水平上推动政府和社会资本合作。要切实改变目前PPP工作重融资和招商轻事中事后监管和服务、重项目建设轻运营服务质量、重行政管理轻协议合同履约的做法,更加重视发挥PPP在降本增效、改良服务绩效、满足多样化需求等万面的综合作用;更加重视引入多元主体竞争、鼓励吸引社会资本参与城市基础设施建设运营,更加重视法治化营商环境建设,在政府与企业之间建立同等契约和长时间稳定的合作火伴关系,更加重视建立权责清晰、本钱费用与价格收费及财政补贴有效联动、能增进企业延续改良绩效的鼓励机制;更加重视发挥专业中介的咨询服务作用,进1步提高PPP项目运作的质量,做到PPP项目的方案规范、程序规范、合同规范等。在此基础上,进1步完善PPP政策法规,进1步细化PPP实行细则和项目操作指南。

2、做好PPP发展的专题计划

目前,各地正在编制国民经济发展第103个5年计划。为稳定社会资本的投资预期,引导各类资本规范有序参与基础设施和公用事业的投资、建设和运营,建议地方政府应结合“1035”投资专项计划、政府购买服务计划等,将PPP作为这些计划的重要内容或专门编制PPP发展计划,对PPP管理体制、发展需求、发展趋势、项目清单等做出提早安排。项目清单的主要内容为:项目建设内容、投资范围及相干经济技术指标、社会资本者应具有的条件等。

3、加快比较成熟项目的PPP示范

针对目前PPP项目“雷声大、雨点小、落地难”的现象,建议要聚集重点领域,立足现有工作基础,选择1指示范项目,抓紧启动实行PPP项目招商,尝试新机制、引入新主体,以点带面,在总结提炼的基础上拓展PPP工作的广度和深度。选择示范项目的主要标准为:需求长时间稳定、前期工作基础较好、价格调剂机制相对灵活或财政补贴机制落实、市场化程度相对较高等。

4、加强对PPP项目的事中事后监管

对PPP项目的事中事后监管包括价格监管、行业监管、运营绩效考核监管、社会监督等。1是深入推动本钱规制工作,对所有触及到垄断的PPP项目行业,政府部门应加快推动本钱规制工作,明确界定企业本钱费用开支内容、标准、范围,理顺本钱规制的工作机制和评价程序。完善本钱监审制度,对没有替换服务的PPP项目,政府应结合简政放权、加强事中事后监管,优化定调价监审制度与程序;推动PPP项目的本钱信息公然,主动接受同行业和社会监督。2是加强行业监管,建议行业主管部门抓紧完善各行业服务质量标准体系,对标国际标准找差距,提出本领域改良运营绩效的具体标准,定期对PPP项目进行评估,建立科学的绩效考核机制,将绩效与收益回报紧密挂钩。如在供水行业,要完善饮用水质、产销差率等指标。3是加强综合监管和社会监督,鉴于许多PPP项目触及多个部门,建议要加强政府部门之间同享监管信息,联动赏罚,构成监管协力。积极引入第3方气力,比犹如行业经营者、消费者协会、专业人士组成的特定机构等,提高PPP项目的专业化监督水平。

5、进1步健全PPP的体制机制

由于PPP工作触及多个政府部门,政府相干部门应明确工作职责,强化跨部门的工作机制和流程,使相干部门和单位协同配合,高效运作,无缝对接。实行机构要提出PPP项目实行方案,负责对外签约履责,并承当行业监管职能,各相干部门按职能共同参与监管。政府的综合部门要承当调和平衡职责,会同相干部门对实行方案进行论证和会审,以提高效力。建立PPP项目履约保障机制及收益同享机制。目前社会资本在承当政府指定任务或外部政策性变化时,难以通过价格收费调剂、财政补贴等方式来弥补。建议建立PPP项目履约保障基金,在政府没法及时启动调价机制或财政补贴难以到位时,由该基金来弥补投资者的运营亏损。同时,要建立PPP项目高收益的政府同享机制,通过本钱规制和监审、会计审计,当投资者的投资收益高于某1设定值时,高于的部份由政府和社会资本共同分享,以体现PPP的风险共担、收益同享的原则。

6、进1步完善PPP融资市场

1是丰富PPP融资市场体系。完全的PPP融资市场包括股权投资市场、信贷市场、担保市场、保险市场等。PPP的融资之路可以银行动核心,整合证券、保险和信托业等,并积极尝试吸引保险公司、社保基金等长时间机构投资者参与项目的投资,构建多层次的融资市场。2是拓展社会资本的退出渠道。在现有退出渠道的基础上,建议加快PPP融资2级交易市场建设,制定标准,将各类资金参与PPP构成的股权标的物化,并将其纳入公共资源交易平台进行,以下降PPP基金投资的退出本钱。3是转变信贷观念。银行等金融机构可以结合项目需求,设计开发综合性、创新性的金融产品,包括项目融资、银团贷款、资金管理等,可在项目管理、抵押担保措施、业务经营管理、融资租赁与多元化的银行咨询服务等领域进行探索。

最后,要发挥中介机构的专业作用,做到PPP项目要规范、程序要规范等,提高社会资本参与的效力。同时,加快PPP(特许经营)立法进程,完善项目的信息表露制度。新法规应在风险分担、投资回报标准、绩效考核、信息表露等方面作出明确规定,束缚地方政府能及时、主动地公然财政、税收、土地收入、政府负债、人口活动、产业发展、市场监管等PPP项目投资的关键信息,让社会资本能取得项目的全面信息。建立地方政府信誉评级制度,支持相干中介机构展开地方政府信誉评级业务,为社会资本参与PPP项目投资良好的基础。

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