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废止审判委员会是否可行

2019-09-07 02:26:19

  核心提示:《法院组织法》第十条规定:各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。

  《法院组织法》第十条规定:各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。从上个世纪90年代开始,对于人民法院审判委员会三项职能,尤其是 讨论重大的或者疑难的案件 的职能,学术界就已经开始批评,认为它存在众多的问题,如审者不判,判者不审;集体决策,无人负责。上甚至有些帖子揶揄道:一次审判委员会开会,一个委员发言: 刚刚三哥讲的很有道理,与二姐的意见差不多,其实和四叔讲的也没有什么区别,就这么定了吧。 因此主张废止审判委员会。

  可是过去了这么多年,对于废止审判委员会的呼声应者寥寥。首先,没有得到党的认可。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要改革而不是废止审判委员会制度。其次是没有得到立法机关的呼应,2006年全国人大常委会在修订《法院组织法》时也没有对审判委员会进行修改。再次,没有得到实务界的响应,各个法院的审判委员会依然开得如火如荼,主要任务依旧是 讨论重大的或者疑难的案件 。那么,从执政党到立法机关再到实务界为什么都不采纳理论界上述呼声呢?

  究其原因,该观点不论是在论证的方法上还是审判实践上都是难以成立。从方法论的角度看,理论界对审判委员会的批评主要是基于规范法学的理论推演,而不是基于对实践的直观考察。比如基于程序正义中的直接审理原则,推导出 审者不判,判者不审 。基于错案追究制,推导出 集体决策,无人负责 。这种论证方法建立在两个前提基础上:一是将法院从社会中割裂开来,孤立地看待法院。二是认为法院里的所有法官都能胜任审判工作,对于任何案件都有能力独立作出裁判。不幸的是,这两个前提都不成立。苏力教授在《基层法院审判委员会制度的考察及思考》一文中,从社会学的角度对法院审判委员会的研究,充分表明了前述的第一个前提不成立,因此他得出结论是审判委员会有其独特的功能,并非一无是处,故不能全盘否定。至于第二个前提显然更不成立。只要认真研读一下今天经过精心挑选后才公布在裁判文书的裁判文书,就可以发现今日在我国法官水平很高的北京、上海和广州都无法做到,就遑论其他地区和上个世纪法官的审判水平了。

  审判委员会如何改革? 法院的审判委员会不应废止,但并不表明其不需要改革。那人民法院又是如何对审判委员会进行改革的呢?根据北京市委组织部、北京市教委的安排,我于2004年7月至12月在北京市某基层法院挂职锻炼。挂职期间的任务之一就是列席审判委员会。我所挂职的该基层法院正好是进行审判委员会改革试点的单位之一。通过多次列席审判委员会,我发现审判委员会的改革的焦点集中在以下三个方面。

  第一,合理定位审判委员会职能,促进审判委员会职能作用的全面发挥。

  尽管《法院组织法》第十条明确了审判委员会享有三项职能,但并没有对这三项职能进行细化。因此对它们进行细化就成了审判委员会改革的头等大事。我挂职的法院将下列案件确定为 重大的或者疑难的案件 :(1)区人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的,或者本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书确有错误需要再审的案件;(2)案情重大复杂的、法律适用疑难的、在一定范围内有重大影响的、合议庭意见有重大分歧,或者对审判工作具有指导意义的新类型的案件;( )拟就法律适用问题向上级人民法院请示的,或者认为案情重大、复杂,需要报请移送上级人民法院审理的案件;(4)拟在法定刑以下判处刑罚(根据《刑法》第六十三条第二款规定)或者免予刑事处罚的、宣告被告人无罪的、对被逮捕的被告人判处缓刑等非监禁刑的、对被取保候审或监视居住的被告人判处监禁刑(法律明确规定应判处监禁刑的除外)的,以及认为应当判处无期徒刑、死刑需要报请移送中级人民法院审理的刑事案件;(5)第三人提起撤销之诉,拟改变或撤销原判决、裁定、调解书的案件;(6)当事人申请国家赔偿的案件;(7)其他需要提交审判委员会讨论的疑难、复杂、重大案件。通过具体列举, 重大的或者疑难的案件 的范围基本得以确定。

  就我所挂职的法院而言,上审判委员会的案件大部分是刑事案件和再审的民事案件,一般的民事案件是上不了审判委员会的。从审判法官的角度看,如果案件不疑难的话,他们也不会把案件提交给审判委员会讨论。

  原因之一是根据该院的《审判委员会工作规则》,上审判委员会的程序比较复杂。他们需填写《提请召开审判委员会审批表》,并经本部门负责人、主管院长、院长签字同意后,于每周四中午之前报至审判委员会秘书进行预约登记,方可提请审判委员会讨论。

  原因之二,他们必须写出一个详细的案件审理报告。报告的内容必须包括:案件的基本情况、诉辩意见、事实认定及证据采信、争议焦点、处理意见(含合议庭意见、庭长意见、主管院长意见)、需要审判委员会讨论决定的问题、其他需要说明的问题等。长的审理报告有 0来页。如果案件简单的话,没有法官愿意花时间去写这个案件审理报告,因为用写案件审理报告的时间来写判决书早就完成了。

  原因之三是到审判委员会上进行汇报时,要接受审判委员会委员对案件事实的询问。在众多审判委员会委员的询问下,极有可能会被询问到一些本应在庭审中审查清楚却没有审查清楚的事实问题。这一方面会导致案件被驳回去,另一方面还有可能暴露自己审判业务不精而导致难堪。从这个角度看,法官将自己审理的案件提交审判委员会讨论是需要一定勇气的。因此,法官只会把那些确实疑难、复杂的案件提交给审判委员会讨论。

  总结审判工作经验是指下列经验:(1)总结辖区内具有全局性和指导性的审判工作经验;(2)总结审判管理经验;( )总结审理典型案件的经验;(4)总结本院审判委员会的工作经验。

  比如,在审判委员会讨论的两起启动再审的案件中,一起是因为法院按照原告提供的送达地址向被告邮寄送达,因被告不在该地址居住被退回。随后法官向被告户籍所在地进行送达,又因被告户籍所在村庄已拆迁被退回,法官也没有进行公告送达就进行审理并作出判决。在执行中被告才得知该诉讼,于是以原审未穷尽送达方式,剥夺了当事人答辩权为由申请再审。

  另一起案件是原告起诉被告某公司要求支付货款。在该起诉讼之前,被告公司在该法院有多起诉讼,都是以A名称进行诉讼,但都缺席。此次诉讼原告也是按A名称起诉,被告再次缺席,法官就按A名称作出缺席判决并进行公告送达。进行执行程序后,发现被告在起诉前就已变更为B名称,法官于是出具裁定将被告的名称变更为B名称,但没有对该裁定进行公告送达。后被告以诉讼主体不当、送达等程序问题申请再审。审判委员会通过这两起案件中法官对送达重视不够,常出问题,于是总结经验,发出审判提示,要求全体审判人员遵循公告送达的规定。

  讨论决定有关审判工作的重大问题是指下列问题:(1)审议审判、执行工作规范和制度;(2)听取审判、执行业务部门的工作汇报,适时开展审判委员会专项评议工作;( )决定诉讼当事人及法定代理人申请对本院院长担任审判长的回避问题;(4)决定助理审判员代行审判员的职务;(5)根据国家赔偿法和最高人民法院关于审判追究及审判纪律处分两个《办法》的规定,对案件所涉及的有关问题作出确认;(6)经案件质量法官初评委员会界定为差错案件的发回重审、指令再审、改判案件,案件承办人要求申辩的;(7)院长认为其他应由审判委员会讨论和作出决定的事项。

  第二,规范审判委员会运行程序,促进审判委员会科学运行。

  改革后的审判委员会在讨论重大、疑难案件时,原则上仅讨论、决定法律适用问题,并不讨论事实认定问题。任何一个案件都包括事实和法律两部分,虽然在有的案件中,二者并非泾渭分明,但在大部分案件中,二者还是能够区分开来。也就是说,提交给审判委员会的案件,审判委员会委员在看完案件审理报告后,如果觉得事实问题认定有疑问,会对事实进行询问,如汇报人仍说不清事实问题,审判委员会一般不会继续讨论,而是直接驳回。

  在我所列席的十来次审判委员会会议中,没有一次专门讨论事实认定问题,都是法律定性问题。有些案件的法律性质,就是在审判委员会上也难以定夺,就更不用说在合议庭了。比如有个一房三卖的案件就是这样。吸毒者甲将自己的回迁房以90万卖给乙,在收取了乙7 万之后,后又以128万卖给丙,同时又以燃气接通费、物业费为由收取了乙20万。在收取了丙75万之后,他又将房屋以1 8万卖给丁。在收取了丁1 8万后,将房屋的钥匙交给了丁。但乙却抢在丁之前强行入住。甲将得到的钱全部用于吸毒。对于吸毒者构成诈骗罪合议庭并无分歧,有分歧的是诈骗的对象以及诈骗的金额。从事刑事审判的委员认为吸毒者欺骗的是丙和丁,理由是甲在将房屋卖给乙时,其没有捏造事实,也没有隐瞒事实。但在将房屋继续卖给丙和丁时,则存在隐瞒已将房屋卖给乙的事实,因而诈骗的是丙和丁。从事民商事审判的委员则认为吸毒者欺诈的是乙和丙。理由是甲在将房屋卖给乙时,出于获得更高房价的想法,继续将房卖给丙和丁,并无不妥。关键要看吸毒者想履行哪个合同。从吸毒者将房屋钥匙交给了丁来看,其想履行的是第三个合同,因而欺诈的是乙和丙。还有委员认为吸毒者将三者都欺骗了。理由是该案中的回迁房尚未办理房产证,卖给任何人都不行,因而将三者都欺诈了。还有委员认为甲欺骗了乙的20万以及丙的128万。理由是甲首次以90万的价格将房屋卖给乙时,并无诈骗意图。但在将房屋以128万卖给丙后,又以燃气接通费、物业费为由收取了乙20万,对于这20万具有欺诈故意。这个案件在审判委员会上讨论了两次,都没有达成共识,足见本案定性之难。

  为确保审判委员会委员对需要讨论的案件有充分的了解,审判委员会秘书在会议讨论前需将案件审理报告以电子邮件的形式发送至各位委员。在讨论案件时,发言的顺序也是有规定的,并不像人们所想象的那样,想发言就发言,不想发言就可以一言不发。审判委员会的议事规则是:审判委员会实行民主集中制。审判委员会委员发表意见的顺序,一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行,主持人最后发表意见。讨论个案时,院长和主管院长不得率先就案件定性、判决结果发表自己的观点,要充分发扬民主。审判委员会成员要充分发表自己的意见,表明自己的态度,不得对会议表决的议题弃权。在发言中,有的委员可能会同意合议庭的意见,也会有委员认同其他某个委员的意见,但绝对没有委员会认同全体委员的发言或者乱发言,因为每个审判委员会委员的发言都会被记录在案。并且根据改革路线图,下一步就要在裁判文书中公开审判委员会决定形成的具体理由和法律依据,同时公开参与讨论的具体人员名单。

  第三,加强审判委员会专业化建设。

  目前审判委员会的组成确实是由院长、副院长、各庭庭长以及审判委员会专职委员组成。根据改革试点方案,下一步就是要建立科学的选任制度,明确审判委员会委员的具体任职条件和选任程序,部分审判委员会委员将通过公开推举和民主选举产生。逐步消除审判委员会专职委员兼任法院内设部门负责人的情况,确保专职委员能全身心地投入到审判委员会的工作中去。

  同时还要建立审判委员会委员履职考评和追究制度,审判委员会委员在讨论或表决案件时发表意见虽不受追究,但违法和违反职业道德的除外。

  建立审判委员会委员退出机制。除对于不符合任职条件、履职考评不合格、违法违纪或违反职业道德的审判委员会委员要求其必须退出审判委员会外,对于履职能力下降或已经无法适应审判委员会工作的审判委员会委员,也要建立退出机制,打破审判委员会委员的终身制。

  为防止审判委员会委员的知识更新太慢,建立审判委员会委员专项学习制度,以定期与非定期相结合的方式开展以下三个方面的学习:新颁布的法律法规;案件讨论前组织全体委员学习案件可能所涉专业的法律知识;区分刑事、民事、行政等审判领域的委员,组织跨专业领域的专业知识学习。

  (作者为华北电力大学人文学院教授、法学博士)

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